제주학 아카이브

건국대학교 대학원 박사학위 논문

이 연구는 중앙과 지방 수준의 정치적 행위자, 그리고 이들 간의 갈등과 협력의 정치과정 분석을 통해 지방정치가 지역개발정책 변화에 미치는 영향을 살펴보는 데 목적이 있다. 구체적으로, 제주도의 지방정치와 지역개발정책 사례를 분석하였는데, 1991년 지방의회 구성기의 ‘제주도개발특별법’ 제정과정과 1995년 민선 자치단체장 선출 이후 수립된 ‘제주국제자유도시’ 추진과정의 지방정치적 특성을 도출해낸 뒤, 두 사례의 정책결정과정에서의 특성과 한계를 비교분석하였다. 이때 중앙 수준의 주요 행위자로 대통령과 중앙정부 및 야당을, 지방 수준에서는 지방자치단체장, 지역주민, 지역시민단체, 지역언론을 설정하였다. 문헌연구방법과 현지관찰, 그리고 전문가집단에 대한 심층면접방법을 통해 수집한 자료를 분석대상으로 하였다. 먼저 지방정치가 지역개발정책 변화에 미친 영향을 지방정치행위자 측면에서 살펴본 결과, 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 첫째, 정책 추진양상에서‘제주도개발특별법’은 대통령의 지시 하에 중앙정부와 여당이 추진한 경우로 발전국가적 성장논리를 기반으로 한 권위주의적인 하향식 흐름을 보인 반면, ‘제주국제자유도시’는 제주도지사가 제안하고 대통령이 이를 승인하여 중앙정부와 여당이 적극적으로 지원한 경우로 지방화시대의 지역경쟁력 강화와 지역경제 활성화 차원에서 상향식 흐름을 보였다. 둘째, 자치단체장의 리더십 측면에서 ‘제주도개발특별법’ 제정은 중앙정부의 대리인으로서 관선 도지사체제하에서 이루어졌기 때문에 자치단체장의 리더십 발휘와 정책 자율성 정도가 매우 낮았던 반면, ‘제주국제자유도시’ 정책은 민선 도지사체제하에서 추진되어 자치단체장의 리더십 발휘와 정책 자율성 정도가 상대적으로 높았다. 이를 통해 자치단체장이 관선에 의한 것인가 아니면 민선에 의한 것인가 하는 제도상의 차이가 특정 지역정책을 추진하는 절차와 방식에 영향을 미칠 수 있다는 사실을 알 수 있다. 셋째, 정책 추진과정에서 야당의 역할을 보면 ‘제주도개발특별법’에서 야당은 중앙정치로부터 소외되어있던 지역시민사회의 특별법 반대운동에 힘을 실어줌으로써 중앙정치에 대해서뿐만 아니라 지방정치과정에도 큰 영향을 미쳤던 데 반해, ‘제주국제자유도시’ 추진과정에서 야당은 당의 정치적 이해관계를 고려한 선택으로 일관하는 소극적 행태를 보임으로써 국제자유도시 추진을 반대하는 지역주민들의 비판대상이 되었다. 넷째, 지방자치시대에 지역시민단체의 조직역량은 친 주민적 지역개발정책 수립과 추진에 영향을 미칠 수 있는 중요한 변수이다.